美中非洲消長 AGOA延長案難扭轉

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美國國會參眾兩院分別在今年8月底和9月初通過《非洲成長暨機會法案》（African Growth and Opportunity Act，AGOA）延長案，交由總統簽署。在川普大筆一揮後，這個對非洲相當重要的貿易法案有效期將延至2028年底。AGOA自2000年簽署以來，歷經4度延長效期，從原先的8年、15年、25年、以至於目前的28年，其中川普因對此法案深具疑慮，去年底還中斷過一陣子。美國國會兩院跨黨派AGOA的支持，顯示國會不願看到在今年5月1日北京對非洲53個邦交國輸往中國百分百稅目商品免除關稅後，美國在這個地區的影響力遭到邊緣化。

過去中國大陸與美國在非洲最主要的競爭平台，就是同樣在2000年成立的中非合作論壇（FOCAC），不過AGOA的對象是漠南非洲的49國，並不包括地中海沿岸的北非5國，因為後者經濟較為發達，而AGOA成立的目的就是要扶持相對低度開發的經濟體，也就是所謂的漠南非洲。FOCAC則是排除中華民國的邦交國，2000年時這個數目為8個，目前僅有史瓦帝尼未獲邀與會。今年5月通過的免關稅政策，史瓦帝尼是唯一不適用的非洲國家。

21世紀初的非洲，還存在兩岸外交競逐的軌跡，四分之一世紀過去後，北京在此已享有壓倒性的絕對優勢，不僅台北完全被邊緣化，連華盛頓都感受到強大的壓力。由於美國並不像英法等殖民母國，在這個地區的政治、歷史、文化、貿易、及安全等領域有長期的經營，僅在冷戰期間有戰略利益結合下的援助關係，因此AGOA被視為美國深化與非洲互動的指標，也是對抗其它強權的重要平台。

適用AGOA的漠南非洲國家，可享有超過1800種商品免稅出口至美國的待遇，範圍涵蓋農產品、鞋類、汽車、紡織品、服飾及各類製造品，每年涉及數十億美元的貿易額。不過，AGOA有許多的條件與限制，舉例來說，紡織品有配額及布料來源的限制，同時也要求免關稅應當是互惠的，更重要的是有附帶條件，包括對這些國家在市場經濟、法治、民主多元、反貪腐、基本人權等領域的要求。從一開始就有厄利垂亞、索馬利亞、辛巴威、蘇丹及後續獨立的南蘇丹，因為治理不彰，從未適用AGOA的優惠。其它漠南非洲國家成員國若沒有達到美國所認定的標準，就會被暫時排除在外，直到改善達標為止。最後，如果收入過高，也會從這個平台畢業，這類的國家有塞席爾及幾內亞。

在過去四分之一世紀中，中非共和國、剛果民主共和國、象牙海岸、史瓦帝尼、幾內亞、馬達加斯加、及茅利塔尼亞都曾遭到停權後又被恢復資格。目前則有9個國家，包括軍事政變的布吉納法索、馬利、幾內亞、及尼日，也有破壞法治及人權的布隆地、喀麥隆、烏干達及中非共和國，最後則是內戰人權遭到踐踏的衣索比亞。美國這些條件也並非全然一致，舉例來說，同樣是軍事政變的加彭，被拜登停權一年後，川普將其恢復資格。即使如此，在非洲54個國家中，排除北非5國、不適用於AGOA的5國、被停權的9國、及畢業的2國，僅有33國可享受AGOA的優惠。

反觀無論是FOCAC或是北京對非洲的零關稅措施，除了不能是中華民國邦交國外，就沒有要求其他治理或是經濟發展的條件，這也是為何兩大強權在非洲的競逐中，美國即使讓AGOA延期2年，也很難扭轉其相對的劣勢。（作者為國立政治大學國際關係研究中心研究員）

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