英美如何化解兩權僵局

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由於立法院通過的法案，與行政院設想不符，行政院長竟然8次拒絕副署法案，造成法案無法公告施行。憲法上，立院是民意的最高代表機關，被賦予監督行政的使命，但三讀通過的法案，非民選的行政首長竟然可以乾綱獨斷予以擱置，並自稱「憲政守門員」，這在民主國家若非「絕無」恐怕也是「僅有」。

行政與立法機構因面對的選民不同，政策觀點出現歧異並不罕見。類似僵局在老牌民主國家又如何化解？

英國採行國會主權體制，一切以國會的多數定奪，政治學者稱之為「多數制民主」。內閣提出的重大政策或預算案若遭國會否決，顯示內閣已失去國會多數支持，此時內閣只有總辭一途將爭議交由選民公裁。所謂「憲政守門員」，根本輪不到內閣扮演。

採行行政與立法分權的美式民主則較複雜，因兩者皆具民意基礎，出現政策齟齬時，除交由立場中立的法院裁奪，便只能以「民意強度」決定何者讓步。例如，行政體系可以行使覆議權否決國會所通過的法案，國會若堅持己見，便須參眾兩院同時以三分之二多數推翻覆議才能迫使行政讓步。政治學者認為，兩院同時取得三分之二多數，民意強度已近乎共識，行政並無堅持餘地，故稱美式民主為「共識型民主」。如此高的門檻，使二戰以來國會反覆議成功機率僅有約1成5左右，這或是近代見證總統持續擴權的底氣。

行政機構既負責政策執行，自然享有法律的解釋空間，執法時儘可透過解釋權架空國會的主張，既不訴諸覆議自可避免激化兩院對立，可視為不錯的選項。但過度運用難免引起國會不滿，如何協調畫下紅線，或可成為民主韌性的展現。

上世紀70年代前，美國國會議員常利用審查預算機會，濫加有利選區的開支，使決議後的預算遠大於原本提案。強勢總統尼克森對此現象嚴厲批判，並對國會所增加的開支拒不執行。此一過程類似當今行政院以不副署抵制立院增加開支的法案，但美國並未將爭議提升到憲政層次。

雙方最後妥協的作法是：一、國會通過《國會預算暨扣留控制法》，明文限制總統不得對國會通過的預算拒不執行；二、國會加設「預算委員會」，透過委員會決定可增加的開支幅度；三、國會下設專家組成的預算局，提升預算審查品質；四、通過預算協商法案，壓制少數參議員利用冗長發言抵制預算。連串的改革雖未能根除國會的預算勒索，但預算審查品質與時效的提升，卻也是不爭的事實。利用兩權對立的態勢，美國透過優化立法品質，保全了國會監督行政的機制。

反觀台灣，此次預算僵局的發生，無非因為國、民兩黨在上個世紀修憲，將覆議門檻由三分之二降為二分之一，使行政失去反制立法的利器，也使立法缺乏展現強勢民意的程序。僵局形成後，執政者又不願放下身段與在野黨協商，反以缺乏憲政學理的「不副署」抵制國會。此一反民主的操作，不僅使國會失去提升立法品質的機會，反使社會分裂與政黨對立更趨惡化。（作者為文化大學政治系特聘講座教授）

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