制度改革 化解監察院難題

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監察院的存廢問題再度成為社會關注焦點。然而，真正有意義的討論，應是如何強化其功能，使其真正發揮憲法所賦予的監督職責。

五權憲法是國父孫中山先生所獨創，其目的在防患三權憲法的弊端。孫中山所設計的監督機制，除了人民擁有的選舉、罷免、創制、複決四項直接民權之外，便是考試權與監察權。監察權負責監督政府官員的施政作為與廉潔操守，如果監察委員全由人民直接選舉產生，固然符合民主原則，但也容易受到政黨競爭、選舉動員與利益交換影響，未必能產生真正超然獨立的監察者。相反地，現行由總統提名、立法院同意的制度，雖具民主正當性，但由於提名與審查過程往往受總統好惡與政黨利益左右，也容易使監察權陷入政治化困境。

因此，監察院改革必須建立在兩項原則之上。第一，制度設計必須確保其與行政權保持適當距離；第二，民主政治無法排除政黨因素，但可以透過制度安排，讓政黨競爭轉化為監督力量，而非政治分贓。依此兩原則，提出以下「相對比例制」。

由於我國目前體制較偏向總統制，監察院長、副院長應不得由執政黨推薦人士擔任；執政黨推薦的監委人數也不宜超過半數。例如，目前監委總數為29人，當選總統所屬政黨得票即使超過5成，其推薦席次最多也不得超過14席，其餘席次由在野黨依立法委員選舉得票比例分配，如此可避免總統選舉「贏者通吃」，並形成有效制衡。若因多人參選總統得票未過半，則執政黨席次亦應依總統的得票率來分配。

目前監察委員任期為6年，但隨著總統與立法院4年一次的改選，各政黨在監察院的代表比例應在總統選舉後做適度調整，仍有任期的監委可能因政黨代表名額已減少而必須主動辭職。

而各政黨所提名的監察委員人選，並不一定在監委提名前才提出，而是平時就可以向監察院辦理登錄與備查，隨時可以遞補。由於監委的專業能力與公信力，將直接影響政黨形象與社會評價，因此各政黨自然有誘因推薦最具專業與聲望的人選。

透過上述制度設計，不僅可以提升監察院對行政權的監督能力，也能讓五權憲法中的監察權真正發揮制衡作用。更重要的是，這樣的改革不需要修憲，而可在現有憲政架構下，透過修改規定、政黨約定或默契，調整提名與組成機制逐步完成。

在民主社會中，各政黨都有可能執政或在野，如果朝野能從制度完善與國家長治久安的角度思考問題，監察院改革其實並不困難。真正困難的，從來不是制度設計，而是政治人物是否願意放下黨派利益與權力算計，而一切以國家利益為優先。

（作者為孫文學校總校長）