成熟民主國家　軍公教調薪不會變成政治事件

加入為 Google 偏好來源

將 Yahoo 設為首選來源，在 Google 上查看更多我們的精彩報導

每逢選舉年或財政盈餘之際，軍公教薪資調整案總會如期成為輿論交鋒的戰場。支持者主張通膨吃掉薪資，加薪是照顧基層文官、維持生活水準的必要之舉；反對者則質疑此舉乃執政當局在敏感時刻的「政策買票」，甚或指責這將加劇財政負擔與社會階級對立。

然而，在這場年復一年的喧囂中，社會大眾與政策制定者似乎集體忽略了一個最根本、也最令人不安的怪現象：為什麼一個自詡為成熟民主憲政國家的台灣，每一次決定公共部門薪資的動向，都會演變成一場缺乏理性基礎的政治風暴？

問題的核心，從來不在於「該不該加薪」或「加薪幅度是 3% 還是 4%」，而是在於台灣根本「沒有制度」。

長期以來，台灣軍公教薪資的調整，本質上是一種高度仰賴行政裁量權的「恩給式」決定。今天行政院召開不公開的審議委員會，在暗室中拍板決定加薪；明天行政院也可以因為政治考量、經濟景氣或一句「財政困難」而凍結調整。在這種體制下，沒有明確的公式可循，沒有法定的時間表可期，更沒有透明的數據可供社會監督。

這種將國家文官待遇完全交付給行政首長「一言堂式」裁量的作法，不僅是對文官尊嚴的隱性傷害，更是公共治理的嚴重倒退。當加薪與否變成了政治恩賜，它就必然沾染上選舉利益與派系角力的色彩。一句話破題：台灣公共部門待遇問題的根源不是加薪，而是制度的真空。

放眼國際，成熟的民主國家或高效率的政府體制，早已將公部門薪資調整納入法制化與科學化的軌道，絕非取決於政治人物的臨門一腳。檢視美、日、英、星四國的實踐，能為我們提供截然不同卻殊途同歸的治理啟示。

美國的生活成本調整（Cost of Living Adjustment, COLA）機制，主要運用於聯邦退休金、社會安全給付及退伍軍人福利。其核心邏輯極其純粹：依據聯邦勞工統計局公布的消費者物價指數（CPI-W）進行每年自動調整。這是一套「去政治化」的精算公式。時間到了，數字出來了，調整就自動生效，沒有任何政治人物可以跳出來邀功，也沒有任何政黨可以將其扣上買票的帽子。

日本則採取「第三方獨立專業調查」模式。其「人事院」作為獨立於內閣的中央人事機關，每年大規模調查全國五萬多家民間企業的薪資水準，並與公務員待遇進行嚴格的對比。隨後，人事院會向內閣與國會提出薪資建議。雖然最終決定權仍在內閣，但歷史經驗顯示，內閣幾乎完全採納其建議。這確保了日本公務員薪資既不脫離民間市場實態，也不受選舉週期干擾。

英國針對醫師、教師、軍人、警察及高級公務員等不同專業群體，設有數個獨立的薪資審查機構（Pay Review Bodies）。這些機構由經濟學家、人力資源專家與勞資代表組成，進行深入的實證研究與利害關係人聽證。政府可以接受建議，也可以基於財政重大理由拒絕，但必須在國會公開說明理由。這是一套高度透明且具備政治課責性的制度設計。

新加坡的模式則最為激進與市場化。其公共部門薪資直接與國家競爭力指標（如國內生產毛額 GDP、民間頂尖企業主管待遇）實時掛鉤。新加坡政府的理念非常明確：政府必須與私人企業共同爭奪最頂尖的人才，唯有給予具競爭力的待遇，才能維持政府的高效與廉潔。這不是一種社會福利，而是一種國家層級的戰略投資與人才競爭。

這四個國家的政治體制、經濟結構與文化背景截然不同，但它們有一個共同的底線：高度的「制度化」。它們的公共部門薪資決定，要麼交給科學公式，要麼交給獨立專家，要麼交給市場機制，絕對不是行政院長或首相的一句話。

反觀台灣，公共部門待遇的決定機制，正面臨著嚴重的「治理失靈（Governance Failure）」。

我們並非從不調薪，但每一次調薪的過程，都是對民主法治與公共治理的諷刺。當前的「軍公教員工待遇審議委員會」，其運作長期處於迷霧之中。人民——乃至於作為當事人的全體軍公教人員——根本無從得知：薪資調整的確切依據是什麼？為什麼今年物價飛漲卻不調整，反而選擇在經濟成長放緩的明年調整？各項指標如物價與經濟成長率，在決策矩陣中各佔多少權重？究竟是誰在委員會中投下讚成或反對票？

當前的運作邏輯是：由行政裁量主導，走向決策黑箱，引發政治角力，最終導致信任破產。這與現代治理強調的數據透明、獨立審議、公式預測與社會共識存在巨大差距。

這種缺乏規則、公式、預測與透明度的「四無體制」，帶來了三大毀滅性的後果：

第一，決策全面政治化。由於缺乏法定公式與客觀標準，每次薪資調整的討論，都會迅速被簡化為階級對立、族群撕裂與政治分贓的口水戰。政府的良意被曲解，社會的信任被侵蝕。

第二，公共文官體制流失精英。當民間高科技業與跨國企業以爆發性的速度調薪、搶人時，公部門卻因制度僵化，薪資調整遠遠落後於市場行情。這直接導致近年來國考報考人數雪崩式下跌、基層離職率飆高，政府正在失去治理國家所需的頂尖人才。

第三，實質購買力遭到隱性剝蝕。在沒有 COLA 這種自動對沖通膨的機制下，長期的「凍薪」實際上等同於對文官進行實質減薪。這種不確定性，嚴重打擊了基層文官的士氣與對國家的忠誠度。

這是一場典型的治理失靈。我們用二十世紀初期的「官僚恩給思維」，在治理一個二十一世紀的複雜民主國家。

當民間高科技業與跨國企業以爆發性的速度調薪、搶人時，公部門卻因制度僵化，薪資調整遠遠落後於市場行情。

既然現行體制弊端叢生，我們是否應該直接移植美國的 COLA 制度，全面走向硬性的公式化與自動化？答案是否定的。

公共政策的危險，往往在於用一個簡單的工具去應對複雜的系統。如果我們將台灣公共部門薪資完全與單一的物價指數（CPI）掛鉤，採取僵硬的自動調整，將會引發另一種層面的政策災難。

首先是財政剛性化的風險。若遭遇全球性惡性通膨，且同時伴隨著國內經濟衰退的滯脹困境，完全依照公式自動大幅加薪，將會對國家財政造成毀滅性的打擊，甚至排擠到國防、社福與基礎建設的預算。

其次是無法反映人才市場的真實供需。物價上漲不等於某些特定專業人才，如數位科技、航太工程、法律專家，在民間市場的稀缺程度。單靠 COLA，無法解決公部門特定領域「找不到人、留不住人」的結構性困境。

因此，COLA 絕非萬靈丹，它只是一個不可或缺的工具。我們需要的不是教條式的公式主義，而是一個能夠同時兼顧物價、經濟成長、人才競爭力與財政永續的混合制度。

這正是「治理（Governance）」的真正意涵：它不是一個死板的數學公式，而是一個能夠在多元、衝突的政策目標中，透過透明的程序與多元利害關係人的參與，尋求動態平衡的制度框架。

基於上述對國際經驗的借鏡與台灣現實困境的省思，我們在此正式提出一個全新的公共治理框架——「國家薪資治理（National Pay Governance）」。這套制度不再糾結於個別年份的加薪幅度，而是要為台灣建立一個可預測、可檢驗、具備高度韌性的公共部門待遇決定機制。

這套框架的核心靈魂，在於確立現代化薪資治理的「五大支柱」：

第一支柱是生活成本（COLA）。依據消費者物價指數（CPI）的變動，建立基層文官實質購買力的防線，避免文官資產與薪資實質被通膨侵蝕。

第二支柱是經濟成長（GDP）。將公部門待遇與國家整體生產力掛鉤，讓公共文官與全民共享經濟發展成果，同時確保薪資調幅不脫離國家經濟基本面。

​第三支柱是人才競爭（Talent Competitiveness）。系統性比較公私部門薪資結構，追蹤關鍵職缺的流失率、國考報考率與機關缺額率，使政府在關鍵技術領域具備與民間企業爭奪頂尖人才的競爭力。

第四支柱是財政永續（Fiscal Sustainability）。將國家歲入、債務依存度及中長期財政負擔能力納入決策模型，避免文官薪資調整危及世代公平與國家財政健康。

第五支柱是民主治理（Democratic Governance）。建立獨立審議、數據徹底公開、決策過程透明與定期檢討機制，將公共部門薪資調整徹底去政治化。

為了將這五大支柱落實為可操作的政策，台灣應大刀闊斧進行以下三項體制改革：

首先，成立獨立的「國家薪資治理委員會」。改造現行行政院層級的審議委員會，提升其獨立性與代表性。成員應比照央行理事會，除行政院、主計總處、人事總處等官方代表外，必須強制納入公正學者（如經濟、人資、公共行政領域）、民間企業代表、基層公務員文官工會代表及地方政府代表。

​其次，定期發布《國家薪資治理白皮書》。該委員會每年必須向國會與社會大眾公布完整的《國家薪資治理白皮書》，將所有決策數據開誠布公。白皮書內必須詳列當年的 GDP 成長率、CPI 變動率、公私部門薪資差距調查、各部會關鍵人才流失率與報考缺額率。讓數據說話，全面取代暗室決策。

最後，建立滾動檢討與課責機制。在時程上，每年啟動基於第一支柱（COLA）的例行性生活成本微調檢視；每四年配合政府任期與中長期經濟規劃，進行全面的薪資結構與人才競爭力大檢討。若遇有重大突發事件，如全球疫情、地緣政治戰爭、突發性惡性通膨，委員會可召開臨時會議進行專案調整。

在最終憲政權責上，行政院仍保有最終的決策否決權；但法律應明定，若行政院最終決定不同意「國家薪資治理委員會」的專業建議，行政院長必須親率相關部會首長至國會進行專案報告，並向全體國民公開說明其政治與財政理由。這才是真正的民主課責與透明治理。

當台灣的公共討論還在為「今年該不該加薪 4%」而陷入無休止的內耗與階級對立時，我們必須大聲疾呼：台灣下一場公共文官體制的深水區改革，目標從來不是加薪，而是建立制度。

一個成熟的民主國家，其文官體制的穩定與尊嚴，不應該建立在執政者每隔幾年的「政治施捨」上。真正的公平與社會正義，是建立一套讓全體國民與全體文官都能夠信任的遊戲規則。

透過「國家薪資治理（National Pay Governance）」的建立，我們將能為台灣社會帶來全新的公共集體認知。人民將清楚知道，政府調薪「為什麼加、為什麼不加」；基層文官將能明確預測，自己的薪資水準在「何時會動、依據什麼而動」；朝野政黨與社會輿論將擁有共同的客觀數據，在「可以預測、可以監督、可以檢驗」的理性基礎上進行政策對話。

我們所追求的，絕非單純為軍公教爭取眼前的福利，而是試圖為台灣的公共政策研究與實務開創一個全新的典範。當我們將目光從個別的加薪數字移開，轉而注視制度的建構時，我們才真正開始思考：一個現代民主國家，究竟應該用什麼樣的治理智慧，來對待撐起國家運作骨幹的文官體制。這是一場遲到的體制改革，也是台灣邁向成熟治理國家不可或缺的關鍵拼圖。

※作者為航空國防工程第一線工作者，長期投入於航空系統整合、工程管理與國防科技相關實務。